Реформы следует оценивать по их результатам. Оценка влияния реформ (impact evaluation studies) – это специализированная область на стыке нескольких общественных наук. В простейшем виде ученые выбирают параметры, характеризующие состояние мира, который призвана изменить реформа. Далее они сравниваются до и после реформы. Если параметры улучшились больше, чем было потрачено на реформу, она прошла успешно.
Это основы доказательной политики принятия решений (evidence-based policymaking). Но они, к сожалению, работают только в идеальном мире. В реальности реформа может продолжаться, даже если параметры ухудшаются, например когда реформатор имеет слишком сильное априорное представление о ее успешности (см. работу The (lack of) impact of impact: Why impact evaluations seldom lead to evidence-based policymaking Жана-Луи Аркана). Другая проблема – бывает сложно найти целевые параметры, по которым следует проводить сравнение успешности изменений. В случае с реформами, направленными на увеличение благосостояния, выбор параметра проще, чем когда мы оцениваем реформы, призванные улучшить борьбу с преступностью.
В конце прошлого года мы проводили анализ результативности Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН) в сравнении с МВД и нашли, что ведомства в значительной степени дублируют друг друга, занимаясь изъятием близких по массе и стоимости наркотиков. В апреле этого года ФСКН была упразднена, а кадровому составу было сообщено о выборочном переводе в МВД. Полгода – слишком малый срок, чтобы оценить успешность реформы с точки зрения борьбы с наркопреступностью, но его достаточно, чтобы понять некоторые ошибки исполнения.
Сторонники сохранения ФСКН выдвигали много контраргументов. В частности, они говорили о квалифицированном офицерском составе службы – в отличие от МВД их следователи могли-де расследовать сложные дела по сбыту и производству, имели обширные агентурные сети и координацию с коллегами из антинаркотических ведомств других стран. Теперь мы наблюдаем, как бывшие сотрудники ФСКН, не принятые на службу в МВД после расформирования ведомства, идут в суд, чтобы опротестовать такие решения.
Можно посмотреть, сколько людей из бывшей ФСКН перешло в МВД. Несмотря на то что наши данные основаны на сообщениях СМИ лишь из нескольких регионов, видна большая разница в доле сотрудников службы, успешно продолживших работу в МВД. В Санкт-Петербурге, Ставропольском крае, Ленинградской и Челябинской областях на работу в МВД были переведены все или почти все сотрудники упраздненной ФСКН, а, например, в Забайкальском крае на новое место работы было принято лишь около 20% сотрудников. Мы ничего не знаем про переход сотрудников в Республике Татарстан, где УФСКН и МВД имели долгую историю силового противостояния.
Эти данные могут говорить об отсутствии продуманной политики перехода сотрудников ФСКН в МВД. Но как возможна такая политика? Как провести справедливый и объективный наем квалифицированных сотрудников службы с сохранением их компетенций? Реформа полиции 2010 г. показала, что аттестация сотрудников – долгий, сложный и не очевидный с точки зрения результата вариант.
В январе мы показали, в каких регионах МВД не дублировало ФСКН по стоимости изъятых наркотиков, а где разницы в их работе замечено не было. Например, УФСКН по Санкт-Петербургу и Ленобласти никогда не дублировала МВД и изымала партии, которые были в основном крупнее тех, что изымала полиция, тогда как в отдельных регионах Дальнего Востока разницы между ведомствами мы не увидели.
Использованный оценочный показатель – медианные значения изъятых обоими ведомствами партий – меньше подвержен искажениям, чем валовые значения (сколько то или иное ведомство изъяло наркотиков за год в регионе). Рутину работы (то, чем вы занимаетесь каждый день, – а именно это показывает медиана) сложнее приукрасить или фальсифицировать в отчетах. Поэтому доказательная реформа могла бы опираться на это эмпирическое знание. В таком случае МВД должно было бы принять максимальное количество сотрудников ФСКН в тех регионах, где последняя работала особенно результативно с точки зрения медианной изъятой массы наркотиков.
На деле мы видим, что с результативностью региональных подразделений ФСКН количество сотрудников, перешедших в МВД, почти никак не связано: в том же Забайкальском крае, где произошло жесткое сокращение, УФСКН действительно изымало крупные партии. Многим же сотрудникам, среди которых могли быть и опытные специалисты, предложили работу участковыми или в патрульно-постовой службе.
Поглощение ФСКН, по-видимому, еще не завершено, но есть признаки того, что оно проходит с потерей компетенций сотрудников службы из-за отсутствия четких критериев отбора. Общее сокращение численности госслужащих – адекватное решение в условиях экономического спада в России. Успех таких решений состоит в том, чтобы экономия не приводила к серьезному ущербу для публичного интереса (например, к ослаблению контроля преступности), а это обеспечивается принципом «лучше меньше, да лучше», т. е. сохранением более компактных, но и более профессиональных подразделений и служб. Для этого, в свою очередь, необходимы адекватные критерии оценки, найти и применить которые возможно при наличии первичных данных и адекватных методов их анализа. И то и другое в стране имеется. Для того чтобы по сути правильные решения о реформе госаппарата приводили к желаемому результату, недостает готовности использовать доказательный поход к принятию решений.
Авторы – научный сотрудник и младший научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге